Финансовые отношения федерального центра и северных регионов и их влияние на организованную миграцию с Севера Москва - korshu.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Москва, 24 января Аиф-москва 1 12.46kb.
Фрейя Асвинн Мистерии и магия Севера (руны и женская сила) 8 3070.89kb.
Ежедневные финансовые индикаторы Украинские финансовые рынки 1 30.82kb.
Ежедневные финансовые индикаторы на 27. 01. 2014 Украинские финансовые... 1 56.44kb.
Ежедневные финансовые индикаторы Украинские финансовые рынки 1 22.55kb.
Альманах Центра общественных экспертиз Выпуск Декабрь 2008 г. 15 3478.41kb.
Ежедневные финансовые индикаторы на 24. 01. 2014 Украинские финансовые... 1 78.51kb.
О порядке и условиях внесения физическими и юридическими лицами целевых... 1 124.17kb.
Рабочая программа разработана на основе федерального компонента государственного... 1 224.63kb.
Тренинг «Учимся строить отношения» 1 91.33kb.
Профилактика гриппа, народные средства против гриппа 1 27.31kb.
С момента выхода первого издания этой книги прошло шесть лет. 21 3670.45kb.
Инструкция по работе с сервисом «sms-платеж» 1 218.94kb.

Финансовые отношения федерального центра и северных регионов и их влияние на организованную - страница №2/57

Введение


С кардинальными преобразованиями российского национального хозяйства обострились проблемы развития и функционирования социально-экономических комплексов северных территорий. Это актуализировало исследование общих и специфических особенностей структурных изменений в региональной экономике и механизма взаимодействия федерального и территориального уровней государственного управления.

Проблема регулирования социально-экономического развития российского Севера является одной из наиболее острых составных частей реформирования российской экономики. Безусловно, эта проблема носит комплексный характер и охватывает многочисленные правовые, социальные, экономические, финансовые, национальные, исторические, экологические и другие аспекты. В этой связи возникает задача выделения нескольких принципиальных проблем (прежде всего финансового и экономического характера), которые должны быть решены незамедлительно в рамках совершенствования (выработки новой) экономико-правовой модели государственного регулирования развития северных территорий России.

При этом выбор проблем, являющихся особенно актуальными в настоящий момент, не может носить произвольный характер: логика такого выбора должна быть обусловлена


  1. задачами развития социально-экономического потенциала российского Севера,

  2. максимизацией бюджетных эффектов при осуществлении северной политики в РФ,

  3. снижением уровня социальной напряженности в северных территориях.

С учетом специфики функционирования экономики северных регионов России и в соответствии с задачами и логикой, описанными выше, в центре настоящего исследования должно быть исследование финансовых взаимоотношений между федеральным центром и северными регионами (включая проблемы северного завоза).

При этом специфика финансовых взаимоотношений между федеральным центром и северными регионами в значительной степени предопределяется:



  • существующим подходом к районированию (типологии) Севера, в том числе на законодательном уровне;

  • содержанием российского законодательства о государственной поддержке северных территорий, включая ключевой вопрос социальных гарантий и компенсации для населения северных территорий, а также северный завоз.

Проблема «организованной» миграции также должна рассматриваться в контексте финансовых взаимоотношений федерального центра и северных регионов. Это связано прежде всего с тем, что снятие социальной напряженности в северных регионах посредством организованной миграции возможно в значительной степени в рамках политики рационализации взаимоотношений бюджетов различного уровня и рационализации различных типов льгот и компенсаций. В пользу такого подхода свидетельствует, в частности, существующий в ИЭПП опыт исследования миграционных проблем для Правительства РФ и Всемирного банка («Комплексный анализ социально-экономических и финансовых аспектов миграции населения из северных территорий" (1998 г.), “Оценка экономической эффективности пилотного проекта содействия переселению нетрудоспособного и безработного населения из районов Крайнего Севера и проработка финансовых аспектов планов местного развития в пилотных регионах” (1999 г.)).1

Соответственно, исследования были сконцентрированы на следующих проблемах:



  • проблема типологии северных регионов, в том числе правовые аспекты (предпосылки анализа);

  • краткий обзор социально-экономического развития северных регионов к 2000 году (предпосылки анализа);

  • анализ северных льгот и компенсаций в контексте финансовых последствий отмены их обязательного характера

  • законопроекты, необходимые для модификации экономической политики в отношении северных льгот и компенсаций (рекомендации);

  • анализ особенностей финансовых взаимоотношений федерального центра и северных регионов;

  • проблемы товарного обеспечения северных регионов («Северный завоз»), анализ финансовых проблем «северного завоза»;

  • специальный анализ правовой базы «северного завода»;

  • анализ возможных последствий и расчет бюджетного эффекта миграции населения из северных регионов;

  • обзор фискальных взаимоотношений между федеральным и территориальными правительствами Канады.

Необходимо также заметить, что в русский вариант настоящей публкации включены проекты нормативных документов и приложения (расчеты) к части 4, не вошедшие в английскую врсию. В наиболее полном виде настоящий отчет имеется на сайте ИЭПП (www.iet.ru ) и на компакт-дисках.

Указанные исследования проведены авторским коллективом с участием экспертов ИЭПП, Министерства экономического развития и торговли РФ, Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова, отдельных регионов РФ (руководитель исследовательского коллектива – А.Д.Юдин, Институт коммерции и права, Москва). Канадской стороной (John Rayner, J. S. Rayner and Associates, и Shauna McLarnon, Polar Parallels Consulting) подготовлена часть 5 настоящего исследования.

Исследование осуществлялось в рамках проекта CEPRA (Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований), финансируемого Канадским Агентством Международного Развития (CIDA).

Часть 1. Предпосылки анализа финансовых взаимоотношений федерального центра и северных регионов

1.1. Проблема типологии северных регионов


С кардинальными преобразованиями российского национального хозяйства обострились проблемы развития и функционирования социально-экономических комплексов северных территорий. Это актуализировало исследование общих и специфических особенностей структурных изменений в региональной экономике и механизма взаимодействия федерального и территориального уровней государственного управления.

При исследовании экономики Севера России следует учитывать, что это понятие имеет географический смысл, и не привязано к экономическому району. Собственно, одной их методологических проблем внутренней типологии и классификации территорий Крайнего Севера и приравненных к ним местностям является несоответствие административно-территориальных границ субъектов Федерации и социально-экономического зонирования регионов Севера России. Это обстоятельство затрудняет информационное обеспечение исследовательских работ, поскольку в практике статистические данные, нормативные документы и аналитические материалы Госкомстата России, Министерства по налогам и сборам, Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов и Государственной налоговой службы представляются в пределах границ субъектов Федерации.

Отправным моментом исследования экономики Севера России является теоретическое обобщение и детальная научная проработка методологических подходов и методических принципов к определению понятия «Север» и проблемам типологии, районирования и зонирования.

В общем случае «Север» определяется, как территория ограниченные физико-географическими параметрами. Правовая интерпретация районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в экономике России традиционно регулировалось Постановлениями Правительства Российской Федерации путем установления перечня конкретных территорий. Отнесенные к районам Крайнего Севера территории России географически расположены в широтном диапазоне от 82-го (о. Рудольфа) до 44-го градуса (Южно-Курильские острова) и понятие « экономика Севера России» не имеет жестко очерченных границ. Такая интерпретация отличается от определений «Севера» принятых в мировой практике.

При определении «Севера» как области хозяйственной деятельности человека принципиальными моментами являются качественная и количественная оценка совокупности социально-экономические, национально-этнических и природно-климатических факторов и условий. Но, к сожалению, и в этом случае типология территорий Севера России по отдельным критериям дает представление о региональной специфике, но не позволяет выделить характерные общие признаки.

В соответствии с федеральным законом "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" от 19 июня 1996 года № 78-ФЗ установлено понятие "Север" как высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения. С принятием Федерального закона установление границ территорий, относящихся к районам Крайнего Севера, а также районирование Севера, регулируется федеральным законодательством. Однако, соответствующий проект Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации» до сих пор находится в стадии обсуждения.

В последние годы в отечественной экономической науке достаточно оживленно дискутируются вопросы типологии и районирования экономики Севера России. Отечественная практика экономического районирования по критериям выделения крупных экономических районов не соответствует новым тенденциям и процессам управления территориями Севера России. Сравнительный анализ методологических подходов к выделению и методам оценки хозяйственной деятельности северных регионов, особенностей формирования социально- трудовых и национально-этнических отношений и механизмов регулирования, безусловно, будет способствовать пониманию общих и специфических особенностей развития. Обобщение мирового опыта Скандинавских стран, Канады и других государств в области районирования и зонирования северных территории имеет научное и практическое значение при формировании концепции и стратегии развития Севера России. С другой стороны, анализ ретроспективных особенностей хозяйственного освоения Севера России и практических результатов реструктуризации экономики Севера России также имеет интернациональное значение, поскольку на территории этого региона проживает почти ¾ мирового населения Арктической зоны.

С методологических позиций интерес представляет метод целевого районирования, прошедший практическую апробацию при разработке региональных программ развития Севера Канады. В рамках этого подхода необходимо решить методологические проблемы выделения Севера России как геосоциоэкономического региона, который охватывает несколько политико-административных и физико-географических районов, характеризующихся общностью уникальных природно-климатических, социальных и экономических факторов: отдаленностью от основной зоны расселения, очаговым характером освоения, ресурсной ориентацией хозяйства, высокой капиталоемкостью производства, недостаточно развитой системой обслуживания. Кроме того, в числе факторов особое место занимает специфика освоения российского Севера, связанная с условиями сезонного завоза материально-технических ресурсов и потребительских товаров в период навигации морского и речного транспорта.

Исследование геосоциоэкономической системы Севера России позволит определить роль и значение этого региона с точки зрения национальных отраслевых и территориально-административных проблем развития. Практическая значимость результатов проявится в определении направлений совершенствования механизма согласования федерального и территориального уровней управления в перспективном развитии региона. Анализ развития территорий Севера России позволил выделить следующие актуальные направления исследования этого региона:


  • типология северных территорий;

  • характеристика ресурсного потенциала и роль Севера в развитии российской экономики;

  • специфика функционирования территориальных систем и особенности региональных кризисов;

  • определение параметров динамического изменения и оптимизации демографической структуры населения.

1.1.1. Общие проблемы типологии северных регионов


С переходом России к рыночной экономики актуализировалась проблема совершенствования методологии и методики районирования и зонирования. Традиционный подход к экономическому районированию по критериям выделения крупных экономических районов и привнесение этой практики в районирование Севера России не соответствует новым тенденциям и процессам управления территориями. С изменением социально-экономической ситуации и условий функционирования экономики обострились проблемы функционирования хозяйственных объектов и регулирования трудовых отношений в северных регионах. Возникла настоятельная необходимость разработки концепции реструктуризации экономики северных регионов, основанной на учете специфических особенностей использования факторов производства, формирования производственной, транспортно-коммуникационной и социальной инфраструктур, а также региональных институциональных систем. Выделение Севера России как объекта исследования и управления прежде всего связано с определением качественных характеристик этого региона.

Экономико-географические типологии в зависимости от целей и объектов исследования можно подразделить на типологии



  • пространственных систем - стран, районов, городских ландшафтов, городов и сельских населенных мест;

  • географических границ;2

  • территориальных сетей: путей сообщения, трасс освоения, производственной и социальной инфраструктуры3;

  • территориальных связей4.

Среди пространственных систем регионам и районам принадлежит наиболее заметное место. Район – территория, отличающаяся от других не по одному признаку, а по совокупности составляющих ее элементов и обладающая их единством, взаимосвязанностью и целостностью, причем эта целостность объективное условие и закономерный результат развития данной территории. Экономические районы обладают важным свойством сложных систем – иерархичностью. Иерархия районов существует во всех, за редким исключением, странах, но количество ступеней и конкретные параметры районов разных рангов, во многом зависят от размеров территории и численности населения страны. В российской экономической географии сложилось довольно стабильное представление о трех уровнях экономических районов: крупные экономические районы, экономические подрайоны и экономические микрорайоны5. Сетки экономических районов во многих случаях совпадают с сетками административно – территориального деления. Это является свидетельством объективности экономических районов любых рангов, признаваемой большинством представителей экономическо-географической науки.

Регион – понятие гораздо более определенное, чем район. Обычно под регионом понимают большое пространство, не совпадающее со сложившейся иерархией экономических районов. Регионы выделяются, как правило, при решении конкретных исследовательских и практических задач, в том числе политических.

При всех различиях районов и регионов и те, и другие представляют собой пространственные системы, а, следовательно, объекты экономико-географических типологий. В отечественной и зарубежной науке методологические принципы типологии регионов являются объектом оживленной дискуссии. В самом общем можно выделить экономические и географические типологии.

Чисто географические типологии основываются на топологических свойствах территорий, что определяет большую устойчивость характеристик во времени.6 В отличие от системы экономических показателей региона, которые подвергаются динамичным изменениям в процессе регионального развития, топологические свойства чаще всего остаются неизменными.

В реальных типологиях характеристика регионов носит структурно-пространственный характер, органически сочетающий географические и экономические признаки. Такой подход к типологии регионов предполагает органическое включение временного и функционального признаков типологии регионов7.

В общем случае экономико-географических типологии исходят из определения характерных функциональных признаков территориальной системы. Наибольшее число типологических характеристик опирается на систему показателей хозяйственной специализации регионов. При этом ограниченность этого подхода довольно успешно преодолевается за счет построения комплексных типологий. В этом случае типологические характеристики дополняются показателями отраслевой структуры экономики региона, энергопроизводственных циклов, функционирования и развития территориально-производственных, межотраслевых и локальных комплексов, а также типов и систем хозяйствования. Особый интерес представляют типологии района, базирующиеся на оценке внутренней транспортной составляющей8.

В условиях переходной экономики на роль типологической доминанты стал выходить такой фактора как пограничное положение. Мировой опыт показывает, что в ходе процессов экономической интеграции контактные функции границ стали преобладать над барьерными, и пограничные районы в странах Европейского Союза, Канаде, США, Мексике, Китае и Гонконге, получили заметные преимущества в развитии.

В России большое число областей и регионов, ранее занимавших внутреннее положение, стали пограничными. Особенно выгодным стало положение Мурманской области, Карелии и Ленинградской области ввиду их прямого соседства с ЕС. Пограничными стали области по всему периметру старой границы РСФСР. В силу градиента цен и других экономических показателей на новых границах существуют объективные предпосылки к ускорению экономического развития пограничных регионов.

Экономические типологии основаны на системах показателей регионального развития: валового регионального продукта, среднедушевых доходов, социальной и производственной структуры, роли базовых отраслей в специализации регионов9. Экономические региональные типологии непосредственно зависят от систем ценообразования, свойств используемых показателей, достоверности общенациональной и региональной статистики, границ выделяемых при типологии регионов, для которых ведется сопоставление показателей. Именно, в рамках экономического подхода к районированию используются сложные методики классификации и типологии, основанные на методах главных компонент, а также факторного, кластерного многомерного статистического анализа10.

В экономико-географической типологии широко используется топологический критерий выделения «проблемных» и «экстремальных» регионов11. К таким регионам относятся географические районы, расположенные в зонах, где проживание человека невозможно или крайне затруднено без создания полномасштабной искусственной среды. Естественные экстремальные регионы – Крайний Север, Арктика, высокогорья и пустыни; Антарктиду нередко называют суперэкстремальным регионом. Антропогенные экстремальные регионы являются результатом просчетов в хозяйственной деятельности человека.

В экономическом плане экстремальность региона практически всегда связана связана с повышенным уровнем прямых и полных затрат на воспроизводство, что требует соответствующих компенсаций (субсидий) государственных и негосударственных структур. В условиях переходного периода при радикальных изменениях механизма хозяйствования получили развитие методы типологии регионов по критерию выделения проблемно –конфликтных признаков институциональной, территориальной и административно-управленческой структур12. В рамках такого подхода разрабатывается концепция отношений в системе «центр-периферия». При этом основной акцент смещается на типологию регионов по критерию восприимчивости к инновациям13. Вместе с тем, определение «проблемный регион» требует, прежде всего, указаний на конкретный признак или совокупность признаков типологии. В этой связи встает наиболее острый вопрос – научная обоснованность используемых показателей типологии региона.

Традиционно проекты хозяйственного освоения северных регионов содержали в основном оценки, характеризующие климатические факторы и их влияние на производственные процессы. Социально-экономические условия имели, как правило, описательный характер и не оказывали существенного влияния на принятие решений и диверсификацию подходов к освоению различных территорий Севера. В результате на стадии практической реализации проектов выявлялись ошибки, связанные с необоснованностью завышенных затрат на строительство крупных городов и поселков без будущего, например, в угле-нефте-газоносных провинциях Севера Европейской части России и Западной Сибири. При проектировании не принималась в расчет и необходимость систематического финансирования регионов, как основного условия нормального жизнеобеспечения в поселениях долговременного типа, примером может служить такой город как Мурманск. С изменением экономической ситуации обострились проблемы функционирования социально-экономических комплексов северных территорий. Это определило актуальность теоретического обобщения и научной проработки методологических подходов и методических принципов к определению понятия Север, к оценке северного производства и особенностей формирования социальных и, в частности трудовых отношений.


1.1.2. Критерии выделения регионов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий

1.1.2.1. Типология по природно-географическим и признакам


К российскому Северу полностью или частично относятся 27 субъектов Российской Федерации – 6 республик, 3 края, 10 областей и 8 автономных округов. На территориях Севера России проживают 11,7 млн. человек, что составляет приблизительно 8% всего населения страны, из них 181 тыс. чел. относятся к малочисленным народам Севера.

Общий анализ географического положения и природно-климатических условий указанных территорий не позволяет выявить какие-либо общие для всех территорий характеристики, которые позволили бы понять типологию, в соответствии, с которой те или иные территории России отнесены к районам Крайнего Севера. Слишком разнятся географические характеристики и природно-климатические условия этих территорий. Отнесенные к районам Крайнего Севера территории России географически расположены в широтном диапазоне от 82-го (о. Рудольфа) до 44-го градуса (Южно-Курильские острова).

С началом интенсивного освоения Севера России в начале 30-х годов получила признание и остается наиболее приемлемой схема типологии основанная на сочетании двух категорий признаков – природно-географических и экономико-географических, авторами которой являются С. Л. Луцкой и С. В.Славин14.

Согласно этой схеме важнейшим признаком является низкая плотность населения (менее 5 человек на 1 м2) и суровые климатические условия, препятствующие развитию земледелия открытого грунта, а также животноводства, кроме оленеводства. Низкая плотность населения является наиболее специфическим признаком делимитации Севера, а точнее его южной границы.

С точки зрения климатических условий на территории России принято выделять основную зону расселения и концентрации хозяйства, зону Севера и зону горного расселения и хозяйства. Зона Севера, располагалась севернее старообжитых, экономически развитых территорий.

Выделяемая по климатическим признакам зона Севера России подразделяется на две подзоны:



  • Дальний Север – экстремальная по природно-климатическим условиям территория, характеризующаяся наибольшей удаленностью от железнодорожной сети, неразвитостью транспортных коммуникаций и почти полностью зависимая от сезонного завоза материально-технических ресурсов и потребительских товаров в период навигации морского и речного транспорта;

  • Ближний Север – территория сурового климата, расположенная севернее границ Основной зоны расселения населения России и находящаяся в относительной близости от железнодорожных магистралей.

При безусловном научном и практическом значении этого подхода к определению понятия Север ограниченная действенность критерия экономико-географическими особенностями территорий определила методическую слабость. В рамках предложенного С. В. Славиным подхода во внимание не принималось, что граница Севера может динамично меняться в зависимости от антропогенных условий.

Основная проблема идентификации и делимитации Севера связана с выделением устойчивых признаков. Большинство исследователей признают, что ими являются физико-географические условия, определяющие специфические факторы, особенности и характер экономического освоения района. В качестве характерной и неизменной экономико-географической особенности Севера выделяется невозможность широкого и надежного выращивания зерновых культур, как основы земледелия и животноводства.



Таблица 1-1. Размещение населения России по территории Севера

Регион

Население

Плотность населения,

чел на 100 кв.км



Доля городского населения,

% от населения территории



Транспортные коммуникации


Млн. чел.

%

Россия

146,3

100,0

868

73,0




Дальний Север

Крайний Север

2,0

1,4

46

80,4

Авиация местных линий + водные пути

Средний Север

3,1

2,1

107

74,8

+ автотранспорт

Ближний Север

6,6

4,5

286

72,2

+железнодорожный транспорт

Прилегающая зона

29,0

19,8

1172

67,6

Сплошная транспортная доступность

Основная зона

105,6

72,1

3300

75,7




Источник: Госкомсевер, Институт географии РАН

В соответствии с типологией, разработанной Г.А. Агранатом, за южную границу Севера принимается линия суммы температур за вегетационный период в 16000-18000 (со среднесуточной выше 50 ) как граница надежного выращивания зерновых культур15.

Концепция канадского географа – североведа Л. Э. Амслена, исследовавшего проблемы районирования и типологии Севера предполагает системную качественную и количественную оценку территории, основанную на ссовокупности физико-географических и экономико-географических признаков, оцениваемых по бальной шкале16. Он выделил 10 физико-географических и экономико-географических признаков: географическую широту, температуру самого теплого месяца, продолжительность морозного периода, продолжительность сезонного промерзания почвы, количество осадков, степень лесистости, плотность населения, хозяйственную освоенность, уровень издержек производства. Для каждого из этих признаков устанавливается степень «северности» территории от 250 до 1000 баллов. В зависимости от количества баллов Л. Э. Амслен выделил регионы Среднего Севера (до 500 баллов), Великого Севера (750 баллов), Крайнего Севера (1000 баллов).

Схема типологии районов Севера Л.-Э. Амслена получила широкую практическую оценку, как в Америке и Канаде, так и в странах Западной Европы, при расчетах величины надбавок к заработной плате, занятых в производстве на территориях с экстремальными условиями. Важнейшее рациональное зерно, заключенное в методологии районирования и зонирования разработанной Л.Э. Амсленом состоит в обеспечении большой гибкости при определении необходимого уровня материального поощрения, желательного притока населения в тот или иной регион Севера и устранение «пороговых перепадов» на границах северных зон. Недостатком этой схемы ученые считают то, что некоторые выделяемые им признаки (широта, средние температуры, морозность) присущи и другим районам, и они могут получить высокую степень «морозности»17. Кроме того, по этой теории Север вообще может «исчезнуть » с карты, так как с повышением уровня освоения и заселения территории степень ее «северности» будет уменьшаться. Безусловно, в процессе освоения облик Севера динамично меняется, но специфические признаки северности являются имманентной характеристикой конкретных территорий.


1.1.2.2. Типология по условиям жизнедеятельности человека на Севере России


Северность многообразна в своем проявлении и может быть раскрыта через такие компоненты-признаки, как холодовая дискомфортность. Именно дискомфортность климатических условий не только для человека, но для осуществления деятельности различных искусственных и естественных систем, вызванная холодовым воздействием комплекса метеофакторов, рассматривается как индикатор северности. Причем с дискомфортностью связаны и другие ее проявления:

  • экологические – слабая способность к самовосстановлению природных систем;

  • биологические – сравнительная бедность видов;

  • геотехнические – наличие вечной мерзлоты.

Холодовая дискомфортность – наиболее изученный компонент северности. Одним из главных вопросов ее исследования является разработка показателей, в том числе комплексных, оценки степени дискомфортности.

В основе типологии лежит дифференциация северных территорий по критерию суровости климатических условий. Север делится на зоны по характеру комплексного воздействия природной среды на условия жизни и производства18. При определении интегрального показателя дискомфортности территорий, отнесенных к Северу России, используется 18 характеристик, объединенных в 13 показателей дискомфортности, а также 4 фактора дискомфортности. Дискомфортность оценивается по бальной системе на основе численного значения каждого фактора.

Наиболее значимым является природно-климатический фактор, учитывающим влияние на организм человека комплекса метеорологических воздействий Главными критериями зонирования территории являются следующие показатели: температура воздуха, влажность, атмосферное давление солнечная (ультрафиолетовая) радиация, скорость ветра, нерегулярность дня и ночи. Совокупность первых четырех факторов по бальной шкале измеряется биологическим индексом суровости метеорологического режима (БИСМ). Практическое использование БИСМ позволяет проводить типологию регионов Севера по критерию комфортности проживания населения.

Путем индексирования, балльного ранжирования и других методов выделяются три зоны: абсолютно дискомфортная (включающая арктическую подзону – 0,8 млн.кв.км.), экстремально дискомфортная и дискомфортная. Их общая площадью составляет 11,4 млн.кв. км., или 66,7% территории России. К районом Крайнего Севера и приравненным к ним территориям, относятся регионы, имеющие по данной методике расчетов менее 7 баллов.



Таблица 1-2. Характеристика территории России по условиям жизнедеятельности.

Уровень комфорта

Балл

Территория

Климатические условия

тыс. кв. км

%




Россия

-

17,1

100

Комфортные

10,0 – 8,0

3,2

18,7

Комфортные

Относительно комфортные

7,99 – 7,0

2,5

14,6

Относительно комфортные

Дискомфортные

6,99 – 6,0

2,5

14,6

Компенсируемый дискомфорт

Экстремально дискомфортные

5,99 – 4,0

3,5

20,5

Абсолютно дискомфортные

3,99 и ниже

5,4

31,6

Не компенсируемый дискомфорт

К зоне абсолютного дискомфорта относятся Магаданская область, Чукотский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Корякский АО, Ненецкий АО, значительная часть территории Ямало-Ненецкого АО и Республики Саха (Якутия), а также часть территории Мурманской области, Камчатской области, Красноярского края (г. Норильск, Эвенкийский АО), Республики Коми (г. Воркута и г. Инта), Хабаровского края, Сахалинской области.

Типология по условиям жизнедеятельности человека позволяет не только провести районирование и внутреннее зонирование территорий, но и является активным инструментарием последующего определения размера необходимой компенсации повышенных затрат на производство продукции и жизнеобеспечение населения. Это обеспечивается за счет расширения признаков типологии и выделения факторов, которые обуславливают удорожание стоимости жизни на Севере:



  • социально-экономические факторы – продолжительность отопительного сезона; сумма активных температур за вегетационный период; суммарная теплоизоляция одежды;

  • экономико-географические – плотность сельского населения; степень сельскохозяйственного освоения территории, транспортная доступность;

  • медико-биологические факторы – риска проживания, характеризующий степень пригодности территории для заселения пришлыми контингентами и оценивающий сокращение жизни в результате влияния природно-климатических факторов.

Следует отметить, что в этом случае определение границ Севера полностью ставится в зависимость от динамики и изменения социально-экономических и технико-экономических факторов и условий Критерием районирования по зонам является степень удорожания затрат на освоение территории19. Представляется, что районы Крайнего Севера, предполагаемые для исследования предпосылок осуществления программы содействия переселению, целесообразно ограничить районами, попадающими в абсолютно дискомфортную зону Севера России. В этих районах проживание человека связано с наибольшими затратами, именно на них наблюдается наиболее стихийный отток населения.

Таблица 1-3. Региональные индексы дискомфортности, скорректированные на транспортные и топливные коэффициенты

Субъект

Российской

Федерации


Региональный индекс дискомфортности

Скорректированный региональный индекс дискомфортности

Поправочные коэффициенты

Транспортный

топливный

Республика Карелия

0,37

0,83

0,3

0,16

Республика Коми

0,6

1,72

0,9

0,22

Республика Саха (Якутия)

1,6

4,22

2,1

0,52

Республика Тыва

0,31

1,5

0,9

0,29

Красноярский край

Норильский никель

0,81

2,24

3,81


1,1

1,8


0,33

0,41


Хабаровский край

0,7

2,76

1,7

0,36

Архангельская обл.

0,4

2,07

1,5

0,17

Иркутская обл.

0,59

2,4

1.5

0,31

Камчатская обл.

1,3

3,62

2,1

0,22

Магаданская обл.

1,8

4,49

2,3

0,39

Мурманская обл.

1,1

1,82

0,6

0,12

Сахалинская обл.

0,52

2,83

2,1

0,21

Корякский АО

1,6

4,85

3,0

0,25

Ненецкий АО

1,7

3,54

1,6

0,24

Таймырский АО

1,81

3,82

1,6

0,41

Ямало-Ненецкий АО

1,21

3,13

1,6

0,32

Чукотский АО

2,2

6,99

4,4

0,39

Эвенкийский АО

1,5

3,91

2,0

0,41

Источник: Минэкономики РФ

Типология, разработанная Кольским научным центром РАН, легла в основу проекта Федерального закона «О районировании Севера России», подготовленного Госкомсевером России во исполнение распоряжения Правительства РФ №107-р от 18.01.92, Постановления Правительства РФ №1664 от 31.12.97. Эта типология также взята за основу при разработке Федерального закона «О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями в 1996 году».


1.1.2.3. Обобщенная типология по социально-экономическим признакам


Типология районов Крайнего Севера по критерию труднодоступности (наземным транспортом) и ограниченности «срока завоза»

Основной целью этой типологии является определение районов Крайнего Севера, нуждающихся в государственной поддержке организации досрочного завоза ГСМ и товаров народного потребления. Эта типология выделяет районы с ограниченным сроком навигации, т.е. труднодоступные. В условиях отсутствия Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации» в настоящее время действует Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченным сроком навигации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1996 г. № 502. В настоящее время материалы Кольского научного центра РАН по определению индекса дискомфортности положены в основу предложений Минэкономразвития по совершенствованию организационно-финансового механизма обеспечения поставок продукции в районы Севера.



Типология по среднедушевым бюджетным доходам и расходам, оценка факторов, влияющих на доходы и расходы региональных бюджетов.

Эта типология используется для установления объемов финансовой помощи (трансфертов) из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Бюджетная обеспеченность определяется по данным Минфина России о совокупных доходах и текущих расходах бюджетов, а также численности населения всех субъектов Российской Федерации. Подобная типология позволяет определить, с одной стороны, степень экономического благополучия тех или иных районов Крайнего Севера (по балансу собственной доходной базы регионального либо местного бюджета и его текущих расходов), а, с другой стороны, косвенные характеристики стоимости жизнеобеспечения.

В этой типологии группировка субъектов Российской Федерации с районами Крайнего Севера учитывает не только их географическое положение, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы региональных бюджетов. В частности, это:



  • отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщения;

  • развитость бюджетной сети, связанная с плотностью населения;

  • длительность отопительного сезона, определяемую, прежде всего, климатическими условиями;

  • ограниченность сроков завоза товаров и доля населения, проживающих в соответствующих районах.

Однако необходимые для расчета данные имеются только для тех субъектов Российской Федерации, вся территория которых относится к районам Крайнего Севера. Кроме того, они не позволяют определить рассматриваемые показатели для разных территорий внутри субъекта Российской Федерации. Для определения этих показателей по всем относящимся к районам Крайнего Севера городам и районам всех вышеуказанных субъектов Российской Федерации необходимо обратиться к соответствующим данным субъектов Российской Федерации.

Типология районов Крайнего Севера по величине минимального прожиточного уровня.

В соответствии с российским законодательством, прожиточный минимум на территориях субъектов Российской Федерации утверждается ежегодно законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления материальных благ и услуг основными социально-демографическими группами населения.

В силу этого прожиточный минимум может также рассматриваться как некий интегральный показатель, объективно характеризующий различия в стоимости жизнеобеспечения в разных районах Крайнего Севера.

1.1.3. Краткий обзор эволюции нормативно-правовой базы и законодательная интерпретация понятия “Север”

Понятие «Крайний Север», употребляемое для строго очерченной территории, впервые появилось при районировании территорий в «Положении о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере РСФСР», утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР 10 мая 1932 г. Перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, впервые определен Постановлением СНК СССР от 18 ноября 1945 г.

Основными темами, нормативно-правового регулирования социально-экономических отношений на территориях Севера России являлись и остаются проблемы определения географических границ, социальной защиты и гарантий населению, проживающему и работающему на Севере, завоз продукции в эти местности. Сравнительно недавно в законодательстве появились нормы, затрагивающие вопросы переселения с северных территорий некоторых категорий граждан.

Традиционно правовая интерпретация северных территорий, как видно из хронологии развития северного законодательства, сводилась к конкретному перечислению определенных местностей непосредственно в тексте документа, вплоть до указания конкретного поселка или завода. При этом в законодательстве отсутствует какое-либо строгое обобщение понятия «Север» (помимо утвержденных перечней конкретных местностей). По сути, обобщение имеет место лишь в экономико-географическом контексте, когда понятие «Крайний Север» используется по аналогии, к примеру, с понятиями «Дальний Восток» или «Европейский Север». Так, например, федеральным законом «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 года № 78-ФЗ установлено понятие «Север» как высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения (ст.1).

Что касается формулировки «и приравненные к ним местности», которая дополняет в настоящее время основной перечень районов Крайнего Севера, то впервые она появилась в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 года, тогда как конкретное определение этих территорий, их список появился позже, в 1967 году.

Впоследствии этот базовый перечень районов Крайнего Севера постоянно дополнялся и изменялся. Постановлениями Совета Министров СССР вводились новые местности и населенные пункты, некоторые уже введенные меняли свой статус с приравненных местностей на основные и т.п. В 1983 году Перечень был приведен в новый структурный вид, в котором он практически сохранился и по сей день (с последующими дополнениями и изменениями по отдельным местностям).

Таким образом, вплоть до 1996 года отнесение той или иной территории России к районам Крайнего Севера или к местностям, к ним приравненным, регулировалось постановлениями Правительства Российской Федерации путем установления Перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

С принятием Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 года № 78-ФЗ установление границ территорий, относящихся к районам Крайнего Севера, а также районирование Севера, регулируется федеральным законодательством. Однако, соответствующий проект Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации» до сих пор находится в стадии обсуждения.

В результате в настоящее время действует Перечень районов Крайнего Севера, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029. Наиболее фундаментальная редакция этого перечня и его приведение в форму, используемую в настоящее время, были осуществлены Постановлением Совета Министров СССР от 03 января 1983 года №12.

Что касается прочих многочисленных дополнений и изменений, то они затрагивали преимущественно отдельные местности и населенные пункты.20 В частности, одно из последних частных изменений – отнесение ряда территорий республики Тыва к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера (Постановление правительства РФ от 18 июля 1994 года № 856). В соответствии с указанным Перечнем к районам Крайнего Севера в настоящее время относятся следующие территории:



  • острова Северного Ледовитого океана и его морей, а также острова Берингова и Охотского морей (за исключением островов Белого моря);

  • Республика Саха (Якутия);

  • Камчатская область;

  • Магаданская область;

  • Мурманская область;

  • Корякский автономный округ;

  • Ненецкий автономный округ;

  • Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ;

  • Чукотский автономный округ;

  • Эвенкийский автономный округ;

  • Ямало-Ненецкий автономный округ;

Кроме того, к районам Крайнего Севера отнесены отдельные административные территории Республики Карелия, Республики Коми (в том числе города Воркута, Инта), Архангельской области, Республики Тыва, Красноярского края (в том числе город Норильск), Хабаровского края, Иркутской области, Сахалинской области.

Кроме основного перечня местностей, законодательство использует еще два перечня, которые вводят иные критерии разделения пунктов основного перечня. Это перечень по условиям поставки и завоза грузов и перечень по проживанию малочисленных народов Севера. Первый перечень предназначен для решения проблемы завоза продукции в северные районы. Придание некоторым пунктам статуса первоочередных по завозу продукции (товаров) давало основание реализовывать для них усиленный режим льгот поставщикам, не выпуская по каждому из них отдельных нормативных актов.

Несколько другой смысл носило решение о создании перечня местностей с ограниченными сроками навигации, разбивавший северные районы – пункты основного перечня на районы с ограниченной и круглогодичной навигацией. Это, по замыслу законодателей, дает возможность упорядочить порядок завоза продукции, однако, суть (регулирование поставок – завоза) этих двух перечней едина.

Перечень районов проживания народностей Севера имеет целью адресное определение социальных льгот и гарантий, предназначенных для лиц, проживающих на северных территориях, для лиц малых народностей, в частности выделение критериев выплаты социальных пенсий.

Если выделение районов Крайнего Севера может быть обосновано их географическими особенностями, то в настоящее время практически невозможно определить объективные основания, по которым было произведено отнесение конкретных районов России к территориям, приравненным к Северу, поскольку соответствующие первичные нормативные акты принимали без должной научной проработки. В частности это относится к формированию перечня регионов нуждающихся в государственной поддержке по условиям завоза. По данным Госкомсевера из 153 районов, вошедших в официальный перечень, 29 районов имеют устойчивую круглогодичную связь с магистральной сетью России и со всеми населенными пунктами на своей территории и потому не могут считаться районами с ограниченным сроком доставки грузов. Отсутствие методологических принципов районирования и типологии Севера России по существу выступает фактором, сдерживающим формирование единой правовой основы определения и общего порядка применения системы законодательно-нормативных актов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией социальных гарантий.

Нормативно-правовая база государственной поддержки социально – экономического развития районов Севера пока не представляет собой систему взаимосвязанных и взаимодополняющих законов. В настоящее время она включает в себя 3 федеральных закона, отдельные статьи федеральных законов по общероссийской тематике, регулирующие проблемы Севера, ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.



В федеральных законах недостаточно полно учитываются произошедшие в стране изменения в сфере экономики и возможности федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации решаются в основном частные вопросы социально-экономического развития Севера. По ряду направлений государственной поддержки нормативные правовые акты часто меняются, практически ежегодно изменяется механизм государственной поддержки завоза продукции в районы Севера. В связи с этим необходимо провести инвентаризацию и проанализировать практику применения законодательства Российской Федерации, провести работу по устранению существующих в нем пробелов и по его обновлению с целью формирования нормативно-правовой базы.

<< предыдущая страница   следующая страница >>